Asociación Sindical de Interinos---- DEMANDA OPE ----
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5º.- Los pactos y los acuerdos.
El segundo de los motivos de nulidad de pleno Derecho la articulamos sobre la base de violación del principio de jerarquía normativa; para ello razonamos que el pacto de 23-11-1999 y acuerdo de 2-8-2001 de la mesa sectorial de sanidad son normas. Así también son normas las ordenes de las convocatorias. Esta segunda es de rango jerárquico inferior. Solo la Ley puede modificar el pacto. En la comparación entre normas debe ceder la de inferior rango normativo para mantener la integridad de la de mayor rango mediante la declaración de nulidad de pleno Derecho de la segunda.
La ley 9/1987 de 12 de junio, Boe 17 de junio. Funcionarios públicos. Regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las administraciones públicas, modificada por la 7/1990 de 19 de de julio, boe de 20 de julio. Funcionarios públicos. Negociación colectiva y de participación en la determinación de las condiciones de trabajo, regulan los órganos de representación y participación así como los procedimientos de determinación de las condiciones de trabajo del personal que preste sus servicios en las distintas administraciones públicas.
En el artículo 30 se establece la constitución de mesas para la negociación de las condiciones de trabajo y sus componentes, administración de una parte y sindicatos más representativos de otra.
El artículo 31 establece la constitución de la Mesa General en las administraciones del estado así como la constitución de Mesas Sectoriales de negociación colectiva y determinación de las condiciones de trabajo de los sectores específicos que a continuación se relacionan.
Entre ellos el tercero se refiere al personal al servicio de las Instituciones sanitarias públicas.
Los citados artículos regulan que la composición de las referidas mesas que se formarán, además de la administración, por los sindicatos que han obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones de delegados y juntas de personas.
El artículo 32 de la citada ley establece que serán objeto de negociación en su ámbito respectivo en relación con las competencias de cada administración pública las materias siguientes:
c) la preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público.
d) La clasificación de puestos de trabajo.
g) Los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos.
j. Aquellas materias que afecten de algún modo al acceso a la función pública, carrera administrativa o a las condiciones de trabajo de funciones públicos y cuya regulación exija norma con rango de ley.
El artículo 34 establece en su apartado primero que quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, en su caso, las decisiones de las administraciones públicas que afecten a sus potestades de organización, al ejercicio del derecho de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y al procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativos.
El artículo 33 describe el proceso que se realizará anualmente en las fechas y sobre las materias relacionadas, las que las partes estimen oportuno.
Las partes tras la negociación, nos dice el artículo 35 podrán llegar a Acuerdos o Pactos por la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.
Pasando a distinguir la diferencia entre los pactos y los acuerdos.
En este sentido el legislador establece que los pactos se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba y vincularán directamente a las partes.
Los acuerdos versarán sobre materias competencia del Consejo de Ministros, Consejos de Gobierno de Comunidades Autónomas u órganos correspondientes las Entidades Locales. Para su validez y eficacia será necesaria la aprobación expresa y formal de estos órganos en su ámbito respectivo.
El artículo 36 del citado de texto legal establece que los acuerdos aprobados y los pactos celebrado se remitirán a la oficina pública que hace referencia Ley Orgánica 11/1985 de dos de agosto de Libertad Sindical y serán de inmediato publicados en el BOE o diarios oficiales correspondientes.
Por último señalar que el artículo 38 establece que las administraciones públicas y los sindicatos a que se refieren los artículos 30 y 31.2 podrán nombrar de mutuo acuerdo mediadores cuando no resulte posible llegar a acuerdos en la negociación o surjan conflictos en el cumplimiento de los acuerdos o pactos.
La configuración legal de la negociación colectiva precitada establece los criterios de legitimidad para negociar, el contenido u objeto de la negociación, la homologación del objeto negociado si le corresponde la competencia a una autoridad superior y por último la orden de proceder a comunicar a la oficina pública a los efectos del depósito, registro y posterior publicación de lo pactado y acordado.
Fuera de toda duda, el pacto y el acuerdo presentados no han sido objeto de remisión para su depósito, registro y publicación. Desconoce esta parte cuál fue la causa de tal proceder, si fue debida a la voluntad de los negociadores o a una negligencia o causa de fuerza mayor de la persona que hacia las veces de presidente o secretario de la mesa sectorial de sanidad.
Lo cierto es que no fue objeto de publicación. Podemos interpretar que la publicación no era necesaria toda vez que se trataba de un pacto que afecta a trabajadores de una sola empresa, por lo que el conocimiento de lo pactado se transmite directamente por la dirección de la empresa a una parte y por los representantes legales a la otra parte. La literalidad de la ley parece que opta por esta interpretación al indicar imperativamente que “vincularán directamente a las partes”, sin más requisitos y sin hacer con posterioridad mención a defecto o tacha que pueda desvirtuar dicha vinculación.
Asimismo podemos interpretar que el defecto de publicación es subsanado tan pronto como el legislador incluye en la ley, en su exposición de motivos, el contenido esencial del pacto, a saber, la reducción de la temporalidad a menos del 3%.
El segundo tema del pacto citado es si el objeto del mismo es lícito o por el contrario queda fuera de la competencia de las partes negociadoras y se debe reputar ilícito.
Pero quien entienda que el objeto es ilícito habrá de impugnar el pacto ante los tribunales de justicia del orden jurisdiccional de lo social, y es a estos a quien les compete efectuar tal declaración mediante sentencia.
La demandada, que es parte de la negociación, no puede atribuirse la función de juez y parte, y decidir que el objeto es ilícito porque regula temas reservados por ley a su discrecionalidad.
Porque si ello fuera así, dicha declaración habrá de hacerla el tribunal mediante sentencia, que se dictará tras el procedimiento legal, en el que la otra parte firmante, en su derecho de defensa podrá ante el Tribunal, hacer las alegaciones y proponer las pruebas oportunas.
Porque el pacto, como toda norma, se presume legal y su ilicitud sólo puede ser declarada por un tribunal, lo contrario es atentar al principio de seguridad jurídica y perturbar gravemente las posiciones jurídicas de las partes en el proceso negociador que acaba en la creación de esta singular norma.
En última instancia, permitir la indemnidad del incumplimiento del pacto, sin previa declaración de ilicitud del mismo, es lo mismo que suprimir la razón de ser del pacto.
Ya no tiene ningún sentido para los sindicatos firmar pactos.
Si no hay pactos, resultantes de la negociación colectiva, está desaparece, por lo que los conflictos colectivos pierden la técnica básica de su solución; la negociación.
Suprimida la negociación, que no el conflicto de intereses, lo que queda es la lucha sindical mediante técnicas no pacíficas o sindicalismo decimonónico, fundamentado en las concentraciones, manifestaciones y huelgas. Es un retroceso histórico despreciar las técnicas negociadoras o componedoras de solución de intereses o conflictos colectivos.
Las partes son competentes para negociar en la preparación y diseño de los planes de empleo público y en todas aquellas materias que afecten al acceso a la función pública; no son competentes y queda expresamente excluido de la obligatoriedad de la negociación las materias que afecten a las potestades de organización.
El objeto negociado consistente en la reducción al 3% de la temporalidad; puede ser calificado bien como materia que afecta al acceso a la función pública, a los sistemas de ingreso o a la preparación y diseño de las ofertas empleo público o bien puede ser interpretado como parte de la capacidad de organización de la empresa.
En el caso concreto, esta parte entiende que no estamos ante las facultades de auto organización porque lo que se negoció es el porcentaje de los trabajadores que ya prestan servicios, cuantos han de ser fijos y cuantos temporales.
Entendemos que la organización de la sanidad queda determinada por la cuantía de hospitales, 81 o 100; los centros de atención primaria 1000 0 1400 y por la cuantía de 100.000 o 150.000 trabajadores, así como por las especialidades , 200 o 300 oncólogos, 600 o 1000 traumatólogos etc, que deben contratar. Tener más o menos, le permitirá a la administración una mejor sanidad, menos listas de espera, pero también mayor gasto público. El punto de equilibrio entre una atención sanitaria razonable y un coste presupuestario adecuado le corresponde a la administración.
Pero en este supuesto no se está modificando ni afectando a dichos parámetros por qué no hay un incremento del número de trabajadores, sino dentro de los que existen una modificación de su régimen jurídico de la prestación de servicio. Fijos o interinos-temporales.
Sostenemos que la sanidad tendría la misma organización con el 40% de trabajadores interinos o con el cien por cien de interinos, y la misma organización será , por último con el tres por ciento del pacto y del interés del legislador.
Viene a avalar la tesis que razonamos el hecho de que el legislador en la propia ley 16/2001 de 21 de noviembre antes citada, establece en la disposición final tercera.
“ Ausencia de coste adicional.
La aplicación y el desarrollo de esta Ley no supondrá, en ningún caso, incremento de costes.”
Y ello es así y sólo puede ser así ,porque no se está modificando la estructura organizativa de la administración. Continua la misma se cumpla o incumpla el pacto.
La única modificación que se operará de cumplirse la ley es el cambio de la naturaleza jurídica de la relación de un porcentaje de los trabajadores. Es decir se cumplirá el objeto de la Ley.
Consolidar empleo temporal hasta el 3%.
Habremos de concluir por lo tanto que el objeto de la negociación consistente en reducir a menos del tres por ciento la temporalidad es un objeto lícito, que no afecta en nada a la potestad de autoorganización.
Y de este modo lo creyeron las partes, tanto cuando negociaron ,como cuando ninguna de ellas denunció que el objeto de lo negociado fuera externo a su competencia, en la fase de negociación o con posterioridad ante los Juzgados de lo Social..
Sostenemos que la relación entre trabajadores fijos e interinos no es parte de la capacidad de autoorganización de la administración y nunca lo ha sido.
Sino todo lo contrario, la administración está obligada a incluir en la oferta pública de empleo anual todas las plazas dotadas presupuestariamente, y todos los trabajadores percibían su salario y se efectuaba las cotizaciones de partidas presupuestarias.
Así fue establecido por el legislador en el artículo 18 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, boe del 4, de medidas para la reforma de la función pública, que antes de su reforma establecía:.
“La oferta de empleo deberá contener necesariamente todas las plazas dotadas presupuestariamente y que se hallen vacantes.”
Se interpreta que estar más de una década sin convocar oposiciones, 17 años, contratando a todos los trabajadores como interinos o temporales es contrario a la Ley.
No estaba la administración sanitaria facultada, salvo incumplimiento legal, para incrementar el número de interinos de modo indefinido al amparo de la facultad de organización.
La organización no cambia sean todos los trabajadores interinos o fijos
La doctrina judicial sobre negociación colectiva entre administración y empleados públicos viene establecida entre otras en la Sentencia de de 7 de noviembre del 2000, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, recurso 1033/1997 de la que trascribimos varios fundamentos de derecho y luego comentamos:
“SEGUNDO.- Establecida la naturaleza de la decisión impugnada y la competencia para su conocimiento, hemos de examinar, desde criterios jurídicos, su ajuste al Ordenamiento. A tal fin comenzaremos analizando la normativa de aplicación, la cual viene constituida en esencia por la Ley 7/1990 de 19 de julio, Ley de 9/1987 de 12 de junio (RCL 1987\1450) y Convenio de la OIT núm. 151 (RCL 1984\2804 y ApNDL 6548).
El Convenio citado, y en lo que ahora interesa, determina en su artículo 7º el deber de adoptar medidas para el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos sobre las condiciones de empleo, o cualesquiera otros medios que permitan a los empleados públicos participar en el establecimiento de estas condiciones.
Siguiendo el espíritu de tal precepto, que posteriormente analizaremos detenidamente, la Ley 7/1990, que modificó la 9/1987, reguló la negociación colectiva entre Administración y funcionarios públicos.
De entre las disposiciones legales de la citada norma interesa ahora resaltar las que siguen:
A) El artículo 32 de la Ley 7/1990 determina como ámbito material de la negociación colectiva, entre otros aspectos, el Incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, la determinación y aplicación de la retribución de los funcionarios públicos y las materias de índole económica de prestación de servicios –letras a), b) y k) del citado precepto–.
B) El artículo 33 establece que será objeto de negociación colectiva las materias que ambas partes estimen oportuno de las contenidas en el artículo 32.
C) El artículo 34 excluye de la obligatoriedad de la negociación las decisiones adoptadas en ejercicio de potestades de autoorganización administrativa, ejercicio de derechos de los ciudadanos ante los funcionarios públicos y procedimiento de formación de actos y disposiciones administrativos.
D) El artículo 35 determina la posibilidad de establecer Acuerdos y Pactos entre las Administraciones Públicas y los representantes de los funcionarios: siendo los Acuerdos relativos a materias competencia del Consejo de Ministros, Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y órganos correspondientes de las Entidades Locales, requiriendo para su validez y eficacia la aprobación expresa y formal de tales órganos en su ámbito respectivo; y los Pactos relativos a materias que se corresponden con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba y vinculará directamente a las partes.
De la regulación legal expuesta podemos extraer las siguientes conclusiones:
1.–Que las cuestiones relativas al incremento de retribuciones son objeto de negociación colectiva.
2.–Que existe una obligatoriedad de negociar sobre tal cuestión en cuanto existe una obligatoriedad de negociar sobre todas las materias contenidas en el artículo 32. Así resulta del artículo 34, «a sensu contrario», puesto que tal precepto excluye expresamente de la obligación de negociar determinados aspectos, entre los que no se incluye la cuestión retributiva que nos ocupa.
3.–La exclusión de la negociación de las materias contenidas en el artículo 32, siempre que no se encuentren en alguno de los supuestos del artículo 34, sólo puede realizarse de acuerdo entre las partes, como resulta del artículo 33. Quiere ello decir, que dado que la negociación tiene por objeto las materias del artículo 32, que por exclusión no es obligatoria la negociación en los supuestos del artículo 34 y que el artículo 33 establece que se negociará sobre las materias que ambas partes estimen oportunas; resulta evidente que la exclusión de la negociación de alguna de las cuestiones del artículo 32, sólo podrá hacerse con el consentimiento de ambas partes negociadoras.
Establecida la obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el artículo 32 de la Ley 7/1990, hemos de concluir que la exclusión del Incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32, 33 y 34 de la Ley 7/1990.
TERCERO.- Pero sentado lo anterior, y a efectos del reconocimiento de la situación jurídica pedida en la demanda, hemos de analizar el alcance de la obligación de negociar. Y lo haremos desde dos aspectos, el primero, en la afirmación del principio de buena fe en la negociación que ha de regir el comportamiento de las partes en la misma, acuñado ya en la jurisprudencia y el Derecho laboral; y el segundo, el espíritu que encierra el artículo 7 del Convenio 151 de la OIT.
En el primer aspecto señalado, hemos de afirmar que los principios desarrollados en la rama social del Derecho han de servir de criterio inspirador en la solución de los conflictos de los funcionarios públicos en sus relaciones de trabajo con la Administración, puesto que tales relaciones tienen las notas de prestación de servicios y ajenidad propias de las relaciones laborales, si bien con las especialidades derivadas de la naturaleza funcionarial de la relación jurídica. Ahora bien, la obligación de negociación de buena fe, es predicable en el ámbito de la función pública, no ya sólo porque la actuación de buena fe es un Principio General del Derecho, sino también porque ninguna especialidad de la función pública afecta a la negociación a la luz de tal principio.
La buena fe engloba la imposibilidad de obstruir una negociación colectiva con medios de presión mientras la misma se produce, pero también, y fundamentalmente, el intento serio y razonado de llegar a acuerdos sobre el objeto de la negociación.
Tal principio se deduce igualmente del artículo 7º del Convenio 151, al señalar que las medidas que hayan de adoptarse comprenden, no sólo el pleno desarrollo de los procedimientos de negociación colectiva, sino también su utilización, lo que supone una actuación dinámica tendente a que tal negociación sea efectiva.
Sin embargo el principio que venimos examinando, negociación efectiva y de buena fe, no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo –aunque sí de intentarlo–, siempre que el desacuerdo no sea imputable a actitudes obstruccionistas de las partes.
En este punto hemos de señalar: 1.–que la Administración vulneró la Ley –en los términos señalados– al excluir de la negociación de manera unilateral el incremento retributivo; 2.–que la Administración tenía la obligación de negociar de buena fe el incremento que nos ocupa; y 3.–que la Administración no tiene obligación de llegar a un acuerdo sobre tal aspecto.
La construcción jurídica que nos lleve a la solución de la contienda que examinamos, ha de partir de dos principios jurídicos que han de ser conciliados: las competencias atribuidas por la Constitución –como norma jurídica de mayor rango en nuestro ordenamiento–, no pueden verse afectadas o limitadas en su configuración por normas jurídicas de inferior rango, ni en su ejercicio por decisiones o acuerdos de autoridades u órganos administrativos que no sean los titulares de la competencia. Pero de otra parte, las Leyes, como suprema manifestación de voluntad de autoorganización jurídica del pueblo español en el que reside la soberanía nacional –artículo 1.2 de la Constitución–, a través de sus representantes integrados en las Cortes Generales, no son meras declaraciones retóricas, sino autenticas normas jurídicas integradas en el Ordenamiento, de la mayor jerarquía, sometidas a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, que, como fuente de Derecho vinculan a todos los poderes públicos y a los ciudadanos –artículo 9.1 de la Constitución– y que son generales, con vocación de permanencia, obligatorias e imperativas salvo que ellas mismas permitan su exclusión por voluntad de los interesados –el caso del Derecho dispositivo–, y que se producen en el ejercicio de la potestad legislativa por las Cortes como manifestación de aquella soberanía popular. Este principio nos lleva a no interpretar nunca una Ley de forma que su contenido quede vacío o su efectividad y eficacia anulada, puesto que las leyes se producen para ser aplicadas en su alcance y contenido.
Desde tales principios hemos de examinar la normativa de aplicación para determinar el grado de vinculación y los efectos de incumplimiento del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994.
A) El artículo 28.1 de la Constitución reconoce el derecho de los funcionarios a la sindicación y el artículo 37 de la misma el derecho de los trabajadores y empresarios a la negociación colectiva. Tales derechos admiten modulaciones respecto de los funcionarios públicos, dado el carácter esencial que para la comunidad tienen los servicios por ellos prestados, modulaciones que establecerá la Ley.
Así, como correctamente señala el señor Abogado del Estado, el Tribunal Constitucional ha declarado en sus sentencias 96/1990 (RTC 1990\96) y de fecha 8 de abril de 1981, que el estatuto de los funcionarios públicos puede encontrar peculiaridades que no son discriminatorias en relación con los empleados sometidos a Derecho laboral, dada la especialidad de la función pública. Pero ocurre que la Constitución al admitir las peculiaridades de estos derechos en relación a los funcionarios públicos, remite a una Ley su regulación y contenido, lo que supone que, en la extensión del derecho reconocido en la norma con rango de Ley que lo regule, tal derecho es esencial e inderogable singularmente como consecuencia de la nota de obligatoriedad y generalidad propia del instrumento jurídico, la Ley, que lo configura. Y así las cosas, no podemos olvidar que es el Poder Judicial el garante de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos y a tal Poder corresponde delimitar su alcance y contenido en la interpretación y aplicación de las Leyes que los regulan, ya que en nuestro sistema jurídico el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional opera para la tutela del mínimo esencial de esos derechos reconocidos en la Constitución, pero nunca como delimitador de contenido máximo de ellos que pueden ser reforzados en su contenido, extensión y garantía por el legislador; estableciendo un ámbito jurídico para el derecho, superior al mínimo reconocido por la Constitución. Por todo ello, la doctrina del Tribunal Constitucional en vía de amparo constitucional vincula a los Tribunales de Justicia en cuanto establece un mínimo contenido esencial del derecho inmune incluso a la acción del legislador: pero nunca en relación al máximo contenido que al derecho pueda darle la Ley, que queda fuera del recurso de amparo al no ser tal contenido el esencial establecido en la Constitución, pues no se olvide que el Texto Fundamental garantiza mínimos esenciales de derechos pero no impide ni prohíbe el desarrollo máximo de los mismos, siempre claro está, que tal desarrollo no vulnere el contenido esencial de otro derecho también constitucionalmente garantizado, porque en tal caso, la tutela constitucional devendría como consecuencia de la vulneración del contenido esencial de un derecho nunca del desarrollo máximo del otro.
B) Admitido que el legislador puede, sin vulneración constitucional, ampliar el contenido de los derechos fundamentales más allá de su contenido esencial, dotándolos de una configuración legal más intensa que el propio mínimo constitucional, hemos de considerar el contenido que al derecho a la negociación colectiva de los funcionarios, ha dado la Ley 7/1990 porque, aun no siendo de rango constitucional, tal contenido lo es legal, y por ello con la fuerza de obligar propia de tal norma jurídica.
Y ya decíamos que la Ley ha establecido una auténtica obligación de negociar –artículo 33 en relación con el 34– unas materias sobre las que recae tal obligación de negociar –artículo 32– unos aspectos excluidos de esa obligación de negociación –artículo 34–, y una auténtica vinculación para las partes de los Acuerdos y Pactos –artículo 35–. Este es el alcance del derecho de negociación colectiva de los funcionarios a través de sus representantes, aun por configuración legal.
C) De todos los aspectos que integran el contenido legal del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, nos interesa resaltar uno de ellos: la vinculación a los Acuerdos y Pactos. Pero tal vinculación viene referida al ámbito competencial del órgano administrativo que sea parte en la negociación –lo cual es lógico porque nadie puede comprometerse a cumplir con lo que excede de sus facultades, en este caso, atribuciones jurídicas–. Y ocurre que en el caso que analizamos el órgano administrativo que firmó, y por ello asumió, el Acuerdo lo era el Ministro para las Administraciones Públicas y el Consejo de Ministros al aprobarlo, y posteriormente publicarlo en el BOE el 20 de septiembre de 1994.
Ahora bien, como los aspectos retributivos de los funcionarios públicos tienen necesariamente que estar contemplados en los Presupuestos Generales del Estado porque es gasto público –los funcionarios como empleados de la Administración que son, reciben sus retribuciones con cargo a los gastos de la misma, y tales gastos son uno de los aspectos, el otro es la previsión de ingreso, que ordenan los Presupuestos–, hemos de considerar otra instituciones con competencia para regular tales retribuciones: Cortes Generales –artículo 134.1 de la Constitución–.
Y así las cosas, si aceptamos que los Acuerdos y Pactos sólo vinculan si han sido convenidos directamente por las entidades con competencia para elaborar y aprobar el gasto público por medio de los Presupuestos, llegamos al absurdo de que los mismos nunca serían vinculantes, cuando el propio artículo 35, declara su fuerza y eficacia vinculante expresamente, porque los órganos que según la propia Ley 7/1990 tienen aptitud para la negociación colectiva, no son las Cortes Generales. Ello supondría una contradicción interna en la Ley que haría inexistente el derecho a la negociación colectiva, en el contenido y alcance por ella misma declarado, esto es, los Pactos y Acuerdos vinculan, en los términos del artículo 35 de la Ley 7/1990, siempre que se cumplan las formalidades en él establecidas, y vinculan respecto de todas las materias contenidas en el artículo 32, que son objeto del ejercicio del derecho que se reconoce, ya que no existe exclusión respecto de ninguna de ellas.
Partiendo de tal afirmación expresa de la Ley, hemos de conciliar todos los preceptos de aplicación;
1.–El artículo 134.1 de la Constitución, establece que el Gobierno –como poder ejecutivo, artículo 97 de la Constitución–, ha de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y las Cortes Generales, tras su examen y enmienda, aprobarlos. Pero tal aprobación no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, y así resulta del artículo 66.2 del Texto Constitucional que distingue de modo claro entre tal potestad, la aprobación de presupuestos y el control del Gobierno; siendo todas ellas potestades claramente diferenciadas en su contenido y naturaleza.
2.–El sistema diseñado por la Ley 7/1990, da fuerza vinculante a los Acuerdos y Pactos adoptados en el seno de una negociación colectiva, entre Administración –empleadora– y funcionarios –empleados–, cuando versen sobre las materias contenidas en el artículo 32 –entre las que se incluyen los aspectos retributivos–, y siempre que no afecten a las exclusiones del artículo 34. Por ello la Ley ha configurado tales instrumentos, como auténticos convenios entre Administración y empleados públicos, que obligan a ambos en sus respectivas prestaciones.
De tales normas hemos de extraer:
A) Que las Cortes Generales al aprobar el gasto público lo hacen con sometimiento a las Leyes por las mismas aprobadas, y ello porque tal acto no es más que la determinación de la finalidad que ha de aplicarse a lo ingresado por el Erario, realizado al margen de la potestad legislativa, y que como acto del poder público, se encuentra sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico –artículo 9.1 de la Constitución–. Por la misma razón el Gobierno, en su elaboración de los Presupuestos, ha de respetar igualmente el Ordenamiento.
B) La Ley 7/1990 expresamente atribuye fuerza vinculante a los Pactos y Acuerdos válidamente adoptados en la negociación colectiva, que han de ser cumplidos por las partes en la negociación; siendo una parte la Administración del Estado, ella queda vinculada por el Acuerdo que nos ocupa –respecto del cual la Ley de aplicación no reconoce «ius variandi»–, y no ya por la naturaleza jurídica del Acuerdo, que lo es de convenio entre empleador y empleados, ni tampoco como consecuencia de la vinculación de los Convenios Colectivos laborales cuya regulación no es aquí aplicable; sino como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/1990 que expresamente regula en el ámbito funcionarial el alcance y consecuencias de la negociación colectiva en dicho ámbito, y que determina la vinculación y obligatoriedad del Acuerdo.
Y ahora hemos de salir al paso de uno de los razonamientos esgrimidos por la demandada como justificación del incumplimiento de lo acordado en materia de retribuciones a los funcionarios. Se afirma por esa parte que superiores intereses sociales –concretamente el saneamiento de la economía española a efectos de la convergencia europea–, hacían necesario el incremento cero en las retribuciones de los funcionarios con el consiguiente incumplimiento del Acuerdo que analizamos. Pero tal argumentación no es aceptable, precisamente porque tanto el Gobierno como las Cortes Generales –artículo 9.1 de la Constitución– y las Administraciones Públicas –artículo 103 del mismo Texto–, en la consecución y cumplimiento de los intereses públicos se encuentran sometidos a la Constitución y al resto del Ordenamiento. Y lo que ocurre es que en materia de retribuciones de los funcionarios se encuentran implicadas instituciones con intensos poderes reconocidos en la Constitución, precisamente porque tales retribuciones se encuentran incluidas en el concepto de gasto público, y se ven afectadas por los controles y garantías que respecto al mismo se establecen, pero sin que ello suponga una alteración a la regulación que en tales aspectos establece la Ley, que opera como un límite a la facultad de decidir el destino de los ingresos públicos y ordenación del gasto público, mientras la Ley se encuentre vigente; o lo que es lo mismo, el Gobierno y las Cortes Generales, estas últimas en el ejercicio de potestades no legislativas, encuentran un limite legal en la potestad de ordenación del gasto público y por ello en la elaboración y aprobación de los Presupuestos cuando el Ordenamiento determina de forma vinculante un determinado gasto público.
C) La Administración igualmente, y como hemos venido diciendo, se encuentra vinculada por el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/1990.
Establecida la vinculación y obligatoriedad del Acuerdo, hemos de afirmar que el mismo ha sido incumplido –y ello es algo no discutido por las partes–, y hemos de examinar las consecuencias de tal incumplimiento.”
La sentencia estima la demanda, sobre incremento de retribuciones de funcionarios.
Recurrida la sentencia es estimado el recurso por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, en el recurso de casación nº 1074/2001, de la que nos interesa citar:
“DECIMOSEPTIMO.- El ejercicio del poder legislativo de las Cortes está condicionado por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del artículo 134 de la Constitución y por las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cortes, lo que implica la calificación de las singularidades que poseen las Leyes de Presupuesto que derivan del carácter que es propio a este tipo de leyes, de su función específica constitucionalmente definida en el artículo 134.2, pues se trata de una ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.
También respecto del motivo décimo, según la doctrina reiterada de este Tribunal y del Tribunal Constitucional acerca de los límites constitucionales de las Leyes de Presupuesto y la función específica contenida en el artículo 134.2 de la Constitución, cabe señalar que la medida adoptada en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1997 es plenamente legítima puesto que lo que regula es la ausencia de incremento en las cantidades destinadas a retribuciones de los funcionarios públicos constando en la exposición de motivos y en los antecedentes de la cuestión planteada la relevancia del Plan de Convergencia de la Unión Europea y de las políticas de la Unión Económica y Monetaria.
Así, la sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.